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 2005년 11월 21일 (월) 15:28
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지방의원 유급화 시대를 맞이한 지방의회 기능재정립을 위한 공청회
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올해는 지방자치가 다시 시작된 지 15년째가 되는 해다. 지난 6월 지방의원 유급화 관련 법률안이 통과됨에 따라 지방의회의 권한강화와 책임의정에 대한 국민들의 관심이 어느 때보다 고조되어 있는 상황 속, 최근 국회의원회관에서는 “지방의회에 독립적 감사기구 설치 및 인사권 부여”라는 주제로 공청회를 개최했다.
■ 지방의회, 지방발전 위한 정책의회로서 한계 보여…
그동안 지방자치제도는 지방의 역량 결집을 통한 잠재력의 개발을 꾀할 수 있으며, 개방체제하에서 국가의 대응력, 경쟁력을 제고시킬 수 있는 효율적인 풀뿌리 민주주의 제도로 인식되어 왔다.
하지만 중앙정부의 권한이양 미흡, 지방자치단체 중심의 정치지형은 지방분권의 건전한 발전을 저해하여 왔으며, 전문적인 지원기구의 미비로 지방의회는 지방발전을 위한 정책의회로서 기능을 수행하는데 한계를 보여 왔다.
이번 공청회에서 논의 된 ‘지방의회 사무직원에 대한 인사권’과 ‘지방의회의 독립적 감사기구 설치’등은 지방의회가 집행기관에 대한 충분한 견제력과 정책주도성을 가지기 위한 핵심적인 요소라 할 수 있다.
국회의원 우제항은 이날 공청회에서 개회사를 통해 “이러한 논의는 향 후 진행될 중앙권한의 지속적 지방이양, 지방의원의 자질향상, 주민의 참여 확대 등 지방분권과 관련하여 산적되어 있는 과제에 단초를 제공해 줄 것”이라고 기대했다.
이번 공청회는 이시종(열린우리당 충북충주), 우제항(열린우리당 평택갑), 김형오(한나라당 부산영도), 우윤근(열린우리당 광양·구례)의원이 지방의회 기능과 관련하여 공청회를 공동으로 개최했다.
■ 지방자치단체, 지방의회 간 ‘균형과 견제 장치’ 미흡
이날 공청회를 통해 수렴된 의견을 반영하여 “지방자치법·지방공무원법 일부 개정법률안”을 공동으로 발의, 이날 공청회에 다루어진 주요내용은 “지방의회에 독립적인 감사기구를 설치하여 자체감사 기능 확립의 문제와 지방의회 소속 직원에 대한 인사권을 지방의회의장에게 부여하는 문제”가 집중 거론 됐다.
1부 행사에서는 우윤근 의원이 사회로, 개회사는 우제항 의원, 인사말에 김형오 의원이 진행하였으며 행사를 더욱 빛내기 위해 김덕규 국회부의장과 심재덕 국회지방자치발전연구회 회장이 격려사를, 김혁규 열린우리당 상임위원과 문원경 행자부제 2차관 그리고 이재창 전국시군자치구의회의장협의회 회장이 축사를 했다.
우윤근 의원은 인사말을 통해 “지난 15년간 실시됐던 지방자치제도의 운용과 관련한 모든 점을 재검토하여 지방정치의 새로운 틀을 만들어야 할 것”이라며 “지방의외희 경우 전문적인 지원기구의 미비로 인해 지방발전을 위한 정책의회로서 기능을 수행하는데 한계를 보여왔다”고 말했다.
또, 김형호 의원은 “여전히 지방자치는 많은 과제를 안고 있다”며 “지방자치단체와 지방의회 간의 균형과 견제 장치가 미흡하다는 문제가 있다”고 지적, “외형적으로 지역마다 고유의 자치제도를 정착시키려는 노력에도 불구하고 내부적으로 들여다보면 지방의회의 열악한 인적구성과 지원기구, 취약한 시스템으로 지방자치 본연의 역할을 수행하지 못하고 있다”고 말했다.
자치단체와 지방의회는 지방자치제도의 양 날개라 할 수 있어 자치단체와 지방의회의 상호균형적인 권한분립과 적절한 상호견제가 이루어져야 바람직한 지방자치를 만들어 갈 수 있다.
■ 지방자치가 피부에 와 닿지 않아
국회부의장 김덕규는 격려사를 통해 “과거의 중앙집권 시스템으로는 국가경쟁력을 제고시킬 수 없다”며 “이제는 지방의 창의성과 자율성을 바탕으로 국가 발전을 유도해 나가는 것이 중대한 과제”라고 말했다.
지난 1991년 지방의회가 30년 만에 부활되고, 1995년 온 국민의 관심과 기대 속에 주민의 손으로 직접 자치단체장을 선출하면서 풀뿌리 민주주의의 서막이 열리게 되었다. 완전한 지방자치 실시 10년이 지난 지금, 자치행정에 주민의 참여가 확대되었다는 긍정적인 평가가 있는 반면에, 우리의 지방자치 현실이 기대에 부응하고 있지 못하다는 자성의 목소리 또한 높아지고 있는 상황이다.
우리의 지방자치단체는 집행기관에 권한과 기능이 상대적으로 집중돼 있으면서, 지방의회에 의한 견제가 미약한 ‘집행기관 우위’의 기관 구성형태를 취하고 있다. 즉, 자치행정의 한 축을 담당하는 지방의회의 위상과 권한이 아직 제대로 확립되지 못한 상태다.
따라서 내년 1월부터 시행하게 도리 지방의원 유급화 시대에 걸맞게 지방의회의 권한과 기능이 절대적으로 강화될 필요성이 부각되고 있다.
이용희 행정자치위원장은 “지방의회가 독자적인 인사권을 행사하지 못하고 있는 것과 독립적 감사기구를 통한 전문적 감사능력의 부족 등이 지적되고 있다”며 “지방자치 부활된 지 10여 년의 시간이 지났지만, 아직도 제대로 정착되고 있다는 평가를 내리기 어려운 것이 현실일 것”이라고 전했다.
또, 심재덕 국회지방자치발전연구회 대표의원은 “중앙권한의 지방이양을 비롯하여 자치재정이 확보되지 못하고 중복감사로 인해 각종 비능률과 보신주의, 그리고 중앙에 예속되는 제도가 곳곳에 있다”며 국회지방자치발전연구회에서 15개 시도를 순회하면 제안을 들은 결과 “많은 주민들은 지방정치에 정당공천배제를 원하고, 부족한 자치재정과 중앙의 간섭 등으로 인해 지방자치가 피부에 와 닿지 않는다는 의견이 많다”고 밝혔다.
■ 정치ㆍ행정 구조, 자율과 창의 극대화해 나가야
이날 공청회에서 열린우리당 상임중앙위원 김혁규 의원은 “변화를 두려워하지 않는 의원들의 노력이 필요”하다고 강조하며 “주민과 지역문제에 대한 소신 있는 입장 정리가 중요하다”며 “지역민의 의사에 따르는 것 못지않게, 지역민을 설득하는 것도 지방의회의 몫”이라고 전했다.
지방자치는 집행부와 의회가 같이 갈 때 성공할 수 있다. 도한 지방 스스로 경쟁력을 높여 나가야 한다. 지방의 경쟁력이 곧 국가 경쟁력인 시대에 지방의 경쟁력 강화가 시대적 과제이기 때문이다. 그러나 지방이 자체적으로 경쟁력을 가지기에는 여러 가지 제약이 있다.
그동안 지방자치는 지방분권특별법 제정, 지방이양촉진법 제정 등으로 실질적인 분권 실천을 위한 제도적 기반을 구축하였다. 또, 행정정보공개제, 주민투표제와 주민소송제 도입 등으로 주민참여와 공개행정을 지속적으로 확대해 왔다. 이에 따른, 행정서비스의 질이 향상되고, 지방의원 유급제 도입 등 의회운영에도 많은 진전이 있었다.
그러나 이같은 성과에도 불구하고 아직도 주민이 체감하는 실질적인 지방권이 완전히 정착되지 않은 것이 우리의 엄연한 현실이다.
완전한 지방분권을 실현하기 위해서는 하루빨리 지역 내 정치·행정 구조가 자율과 창의를 극대화해 나갈 수 있는 시스템으로 바뀌어야 할 것이다. 무엇보다도 지방의회가 주민의 신뢰와 지지를 받는 지방자치의 산실이 되고, 주민의 민주 의식을 고양하는 민주주의의 본산이 될 수 있는 풍토가 조성돼야 할 것이다.
한편, 전국시군자치구의회의장협의회 이재창 회장은 “지방의회 운영의 활성화 없이 지방자치발전을 기대하기 어렵다”고 전했다.
■ 지방의회기능에 대한 재정립 이뤄져야…
2부 행사는 정세욱 공공자치연구원 원장의 사회로 진행으로, 법률안 대표발의자인 이시종의원이 “지방자치법·지방공무원법 일부개정법률안”을 설명하고, 송광태 창원대 교수가 주제발표를 하고, 이후 임경호 지방의회발전연구원 원장 등 학계, 시민단체, 관계부처 전문가가 모여 깊이 있는 토론을 했다.
이시종 의원은 “지방자치가 보다 건전하게 발전하기 위해선 중앙에 의한 통제는 가급적 지양하고 지방자치단체 내에서의 자율적 조정·통제와 주민에 의한 조정ㆍ통제가 강화되어야 함에도 불구하고 오늘의 지방자치는 그렇지 못한 것이 현실”이라며 “지방자치단체의 집행부와 지방의회는 양대 수레바퀴로서 상호 균형을 이뤄야 지방자치가 보다 건전하게 발전할 수 있음에도 오늘의 지방의회는 집행부를 제대로 감시·견제할 수 있는 제도적 기반이 미약하여 두 수레바퀴가 불균형 상태에 있다”고 말했다.
따라서 “이제는 지방자치 단체 내부의 구조적 문제점을 개선할 필요가 있으며 특히 지방의회의원 유급제가 실시되고 있는 마당에 지방의회의원에 대한 역할과 책임을 강화하는 등 지방의회기능에 대한 재정립이 이뤄져야 할 것”이라고 강조했다.
또한, “지방자치단체 내에서의 자율적 조정·통제 및 균형발전을 위하여 지방의회에 독립적인 감사기구를 설치하여 자체감사 기능을 확립하되 지방자치단체에 대한 중앙 및 상급자치단체의 감사는 가급적 축소하고, 지방의회 소속 직원에 대한 인사권을 지방의회의장에게 부여해야한다”고 전했다.
■ 지방자치법, 일부개정법률안
지방자치법=地方自治法 일부를 다음과 같이 개정한다. 제명 “地方自治法”을 “지방자치법”으로 한다. ▲제36조의 제목 “(행정사무감사 및 조사권)”을 “(행정사무감사·감사요구 및 조사권)”으로 하고, 같은 조 제1항 중 “실시하고, 지방자치단체”를 “실시하고, 제84조의 2의 규정에 의한 감사기구로 하여금 감사할 것을 요구할 수 있으며 또한 당해 지방자치단체”로 한다. 제36조의 2 내지 제36조의 3을 다음과 같이 신설한다. 제36조의 2(시정요구 및 징계요구) 지방의회의 의장은 행정사무감사 및 조사 결과와 이법 제84조의 2의 규정에 의한 감사기구의 감사결과에 대하여 지방자치단체의 장에게 시정요구 및 소속공무원에 대한 징계요구를 할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 이를 즉시처리하고 그 결과를 지방의회에 보고하여야 한다. 다만 지방자치단체의 장이 감사결과에 대해 문제가 있다고 인정한 때에는 이의제기를 할 수 있다. ▲제36조의 3(소속직원에 대한 임면권 등)①지방의회의 의장은 소속직원을 지휘·감독하고 법령과 조례·규칙이 정하는바에 의하여 그 임면·교육훈련ㆍ복무징계 등에 관한 사항을 처리한다.②시·도 및 시·군·자치구의회는 공동으로 상호 인사교류를 위한 인사교류 협의회를 광역자치단체 단위로 둘 수 있다. ▲제83조 중 “지방의회의 의장의 추천에 의하여 당해 지방자치단체의 장”을 “당해 지방의회의 의장”으로 한다. 제5장에 제13절(제84조의2 내지 제84조의4)을 다음과 같이 신설한다. ▲제13절 감사기구와 직원▲제84조의 2(감사기구의 설치)①지방의회에는 지방자치단체에 대한 회계 및 사무에 대한 감사 업무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 의하여 시·도의회에는 감사처, 시·군 및 자치구의 의회에는 감사국 또는 감사과(이하 “감사기구”라 한다)를 둔다. ②감사기구에는 각각 감사처장, 감사국장 또는 감사과장(이하“감사기구의 장”이라 한다)과 직원을 둔다. ③감사기구의 장 및 직원(이하“감사직원”이라 한다)은 지방공무원으로 보한다. 다만, 감사기구의 장은 개방형직위 또는 계약직공무원으로 할 수 있다. 이 경우 「지방공무원법」제29조의 4의 규정을 준용한다. ▲제84조의 3(감사직원의 정원과 임명 및 신분보장 등)① 감사직원의 정수는 조례로 정한다. ②감사직원은 감사기구의 장의 제청에 의하여 지방의회의 의장이 임명한다. 다만, 감사기구의 장은 별도의 추천위원회의 추천에 의하여 지방의회의 승인을 얻어 지방의회의 의장이 임명한다. ③제2항의 감사기구의 장 추천위원회는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 지방의회 의원, 학계 등 전문가, 주민 등으로 구성한다. ④감사기구의 장은 임기제로 한다. 다만, 임용기간은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤감사직원의 임용·보수·복무·신분보장·징계 등에 관하여는 이 법에 정한 것을 제외하고는 지방공무원법 중 관련규정을 적용한다. ▲제84조의 4(감사기구의 독립성 및 감사의 범위 등)①감사기구는 지방의회에 소속하되 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다. 다만 감사기구의 감사결과에 대하여는 지방의회에 보고한다. ②감사기구의 감사범위는 당해 지방자치단체의 사무에 한하되, 회계감사와 사무 감사를 수행한다. ③감사기구는 직권에 의한 감사, 당해 지방의회의 의장의 요구에 의한 감사, 당해 지방자치단체의 장의 요구에 의한 감사, 감사원, 중앙행정기관 및 상급자치단체의 요구에 의한 감사를 수행한다. ④당해 지방자치단체의 사무에 대한 감사는 당해 지방의회 소속의 감사기구에서 함을 원칙으로 한다. 감사원, 중앙행정기관 및 상급자치단체는 특별한 경우를 제외하고는 당해 지방자치단체에 대한 감사를, 당해 지방의회의 감사기구에 요구하거나 위임하여 시행할 수 있다. 이 경우 당해 지방의회의 감사기구는 감사를 하여야 하며 그 결과를 감사를 위임한 감사원, 중앙행정기관 및 상급지방단체에 보고하여야 한다. ⑤제4항의 규정에 의한 위임업무를 충실히 이행하기 위하여 감사원, 중앙행정기관 및 상급자치단체는 지방의회의 감사기구와의 교류ㆍ업무협조 및 지방의회의 감사직원에 대한 교육·훈련 등을 실시할 수 있다.
부칙=①(시행일) 이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다. ②(지방의회에 재직 중인 공무원 임용에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 임명되어 지방의회에 재직 중인 공무원은 제83조 및 제84조의3제2항의 개정규정에 의하여 임명된 것으로 본다.
■ 지방공무원법 일부개정법률안
지방공무원법=地方公務員法 일부를 다음과 같이 개정한다. 제명 “地方公務員法”을 “지방공무원법”으로 한다. ▲제6조제1항 중 “지방자치단체의 장(특별시·광역시·도의 교육감을 포함한다. 이하 같다)”을 “지방자치단체의 장(특별시·광역시·도의 교육감을 포함한다. 이하 같다)과 지방의회의 의장”으로 한다. ▲제6조의2를 다음과 같이 신설한다. ①지방의회 소속 공무원의 인사관리는 시·도와 시·군 및 자치구의회를 단위로 하여 행한다. ②인사위원회의 설치 등 지방의회 소속 공무원의 인사 등에 관한 필요한 사항은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. ▲부칙=이 법은 공포 후 3개월이 경과한 날부터 시행한다.
■ 지방화시대의 지방의회 활성화 전략
건국대 행정학과 소순창 교수는 지방화시대의 지방의회 활성화 전략을 6가지 방안으로 제시하였다. (▲지방선거 후보자 정당공천 배제 ▲선거구제 개선 ▲지방의원 피선거권 조정 ▲선거공영제 확대 ▲지방의회 전문위원의 자격요건 강화와 직무법제화 ▲지방의회직력 신설 및 인사권 독립)
소순창 교수는 “무엇보다도 지방의원의 위상강화를 위해서는 제도적 개선과 더불어 지방의원 스스로의 전문성 확보와 지방의회와 지방의원에 대한 인식의 전환과 더불어 법령의 제·개정이 수반되어야 할 것”이라며 결론을 맺었다.
지방의회 위상정립을 위한 감사기구설치 및 인사권 독립방안에 관해 전국 시·도의회 의장협의회 사무처장 유상호 법학박사는 “정부의 의회사무직원 인사권 독립방안은 오히려 지금보다 더 많은 문제점을 내포하고 있다”며 “지금과 같이 의회사무기구의 장과 총무, 인사, 예산을 담당하는 의회내부의 실권부서 직원들은 본래대로 단체장이 인사권을 갖도록 하고, 몇 명 안 되는 별정직 전문위원과 단체장이 임명하든 의장이 임명하든 의회의 전속적 의정활동보좌와는 직접적인 관계가 없는 속기사, 편집요원, 수행비서, 전기, 영사, 난방, 교환, 운전, 위생, 방호, 사무보조원의 인사권만 지방의회에 넘겨주겠다는 것이 정부 혁신 계획의 골자다. 따라서 지방의회의 인사권 독립은 지방의회의 사무직원들이 집행기관을 의식하지 않고 집행 분에 대한 적절한 견제기능을 수행할 수 있도록 근본적인 개선이 있어야 할 것”이라고 말했다.
감사원 성용락 법무심사관은 “지방감사기구가 위상과 기능을 갖추기 위해서는 INTOSAI 등 국제기준에서 요구하고 있는 바와 같이 공공감사기구로의 독립성, 전문성, 정치적 중립성 및 투명성 확보가 전제되어야 할 것”이며 “Global Standard에 부합한 수준의 공공감사기구로서 지방행정의 책임성을 확보하고 국민, 즉 주민의 공공이익을 보호할 수 있는 지방감사기구가 설치될 경우 △효율적 수행을 위한 위임감사, 합동감사 등 지방감사기구와의 역할 분담 및 업무협조방안 강구 △직원 간 인사교류 및 교육ㆍ훈련 통해 감사기법을 전수하는 등 지방행정의 책임성을 확보하고 위상에 맞는 역할을 충실히 수행하는 데 적극 지원할 것”이라고 전했다.
지방의회가 시작된 지 10여년이 지났지만 아직도 제대로 정착되지 못하고 있는 가운데 문제점은 속출하고 있다. 이번 공청회는 각 계의 전문가들이 참석해 열띤 토론을 벌인 만큼 아무쪼록 지방자치 행정 발전에 반드시 반영되길 기대한다. |
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